时间：2002年9月28日
地点：北京大学中国经济研究中心万众楼
很高兴来到我们北大经济研究中心来做一次关于民主选举问题的谈话。
马克思主义关于选举的民主理论有所谓四原则：即选举的普遍、平等、直接、秘密原则。选
举是否民主，一般用这四原则来衡量。关于普遍，文化大革命后中国共产党宣布取消阶级，就基
本上实现了普选权；平等，建国后主要是农村与城市的代表的代表权不平等，现在缩小了不平等
的差距，应该说我国的选举还是比较平等的；至于秘密投票的选举现在也基本上做到了。现在问
题比较大的是直接选举，我们直接选举的程度是非常低的，现在老百姓只能直选村长和乡人大代
表、县人大代表。从世界范围看，全世界180多个国家和地区，国家议会(有两院制的下议院)不是
直接选举的大概不超过10个。
新中国选举制度的变迁
在新中国建国之初，就提出搞什么样的选举制度这个问题，当时我们党的领导人有个解释，
就是过去我们在反对国民党统治时提出过民主选举的口号，但是人民着手建立自己的政府时，还
要从中国的实际情况出发。中国的情况比较特殊，经济文化比较落后，好多人还不识字，人民的
觉悟程度还不高，中国国家这么大，一下子搞普遍、平等、直接的选举有困难。如果我们完全平
等，中国的农民太多，一选举全是农民代表，等等。所以1953年的选举法是一个非常有限的民主
选举制度。
到1979年，中国经过文化大革命以后，经历了没有民主和法制的惨痛教训，这时中国共产党
总结经验对中国的政治体制做了一些重要的改革，其中还有一项改革是选举的改革，将直接选举
从农村乡一级扩大到县一级；当时虽然没有规定可以竞选，但规定可以以各种方式宣传候选人；
另外还规定了差额选举，规定代表和选民可以联名提名候选人等等。
当时的选举改革是民主的大发展。文化大革命后大家都渴望发展民主。20世纪80年代北大搞
过一个竞选，当时问题出来了，有的人在竞选时发表“自由化”的言论，所以在1982年修改选举
法的时候，进行了收缩，将原来的可以以各种方式介绍候选人改成只能在选民小组会上介绍候选
人。
这个意思就是不可以搞竞选。这就是有些后退了。但是在过去20年，民主选举总体上是在不
断前进。比如在1986年中央提出搞政治体制改革，1988年前后的选举，各地就出现了要求候选人
与选民见面的情况，当时北京市的副市长还在电视上亮相，发表简短的演说。还有不少地方出现
代表提名的国家机关领导人当选的情况。
我们在人大工作的人都深有体会，在这些年中，全国人大一步一步地在法律上将选举程序民
主化，但实施中会遇到很大的阻力，这个斗争是很无声的，有时是很激烈的。
艰难的民主选举：预选、差额、提名……
原来我们在《选举法》中规定，可以搞预选。这就是因为过去我们确定正式候选人是靠协
商。很多地方就搞“猫腻”，暗箱操作，没有民主程序。《选举法》就规定要搞预选，预选得票
多的人进入正式选举。结果有的地方就将预选搞成等额，为了防止这种情况，后来法律上就干脆
取消预选。
法律规定，国家机关领导人的选举，副职一律都要搞差额，正职是可以搞差额，也可以搞等
额。那么这样一规定，各地提名的正职一定是等额的；后来，1988年前后，中国搞政治体制改
革，不少地方的选举，包括正副省长的国家机关领导人，由组织部门提名的都落选了。我的统计
是有11个地方这种提名都落选了，而代表联合提名的候选人当选了。这是以前从来没有发生过的
事情。
针对这种情况，有人就提出，说这个要改革，政府的副职领导人不要搞选举了，由正职组
阁，人大任命就行了。他们找到的理论是西方的组阁制。我们就写了一篇文章来批驳这种理论。
我说组阁制是对的，但是组阁制的前提是有权组阁的这个人必须是真正民选的，如果他不是真正
民选的话，由他来组阁，这不是把选举制改成任命制了吗？这不是民主的大倒退么！
有些地方选举组织部门为了能有效地控制选举，不断发明新的招法：比如选举副县长，有组
织提名和代表提名，那么组织提名的可提前就发给大家，酝酿协商。可代表提名的呢，就搞突然
袭击，明天选举，有的就今天下午五点钟才告诉大家说“大家提名吧！”根本就没有时间让代表
来酝酿联合提名。如果代表要在不同的代表团联合提名，有的地方就给扣上“非法串联”、“非
组织活动”的帽子。我们1995年在修改组织法的时候，为打破地方的这种操作上的做法，明确规
定让代表提名候选人必须提前两天，让大家有时间来酝酿提名。还规定不论谁提名，都不能提出
差额，只能提出等额名单，就是为限制组织上把候选人提满。
我举的这些例子就是说明，在中国，推行民主选举是很艰难的，经过反复斗争，才能发展民
主。
中国农村的选举
有同学问我，当年村民自治，村委会选举是很超前的，怎么能搞起来？我刚好比较清楚地知
道这件事。这个法的制定确确实实跟彭真委员长个人有很大的关系，没有彭真，这个法是不可能
通过的。
当时为什么彭真会提出这个问题？彭真是20世纪50年代党中央主管政法的一位领导人，他当
过北京市委书记、全国人大的副委员长。文化大革命开始他是第一批受害者，被投入监狱好像是
有8年。文化大革命以后在反思历史经验教训的时候，彭真是在老一代的领导人里面在民主法制方
面反思比较深刻的一个。当时为通过这个法，他专门有个讲话，他说：中国搞民主，要有两个方
面，在上面，从我们中央来讲，是要发挥人民代表大会制度的作用，体现人民当家作主，管理国
家大事；下面要搞村民自治，民主选举村民委员会，9亿农民如果连自己身边的事都管不了，谈什
么当家作主？
这个法律虽然在1987年勉强地通过并颁布，但通过后在很长的一段时间没有人知道，默默无
闻。当时我认为，这个法先制定了再说，先实施不了也没有关系，总有一天会有人把它捡起来当
作一个武器来使用的。一直到20世纪90年代初，民政部在个别地区从搞试点开始将这个法逐步实
施开来。首先是在吉林、山西、河北等地，现在已经作为中国的“草根民主”逐步扎根开花。
选举会有副作用的，选举带来的副作用如果不能很好地抑制，很有可能被人利用来破坏选举
和扼杀选举。比如在农村里用金钱来控制选举，家族势力和暴力行为等等已经出现，有些人不主
张搞选举就是以这个理由来反对选举，说这样把农村搞乱了。选举肯定是有副作用的，任何好的
东西都会有一个影子，问题是如何来看待利弊，问题是我们是否有措施把它的弊端限制在最小的
范围内，这是我们要面对的问题。
中国有搞民主的基础吗？
中国要进一步发展民主，扩大直接选举，就碰到了一个很大的理论障碍，这种理论说：中国
经济文化落后，老百姓的素质太低，不能搞扩大直选，这是中国的国情；如果搞得不好会把中国
的社会搞乱——这是一个很有迷惑力的理论。在知识分子、政治家，包括在老百姓中，都有这样
的想法。中国的这个理论不是现在才产生的，近代史上我们的许多精英领袖人物如康有为、梁启
超、孙中山，都是这么认为的，有过这方面的讲话。
我觉得很有必要对这个理论进行考究一番，这也是我们组织一场关于选举问题的调查的重要
出发点。我们组织了十多名专家进行了两年多的工作，调查的出发点是从公民受教育程度、经济
发展、政治因素、不同地区和不同群体、不同职业身份的人的角度来了解不同的人的选举意识、
选举观念和选举行为的差距，从而得到一些结论。
从我们调查的分析来看，有的与我们想象的是一致的，而有的却是完全相反的。比如公民的
文化水平和受教育程度与选举意识和行为的关系。几乎所有的调查表明，农民的选举意识比城市
市民的选举意识要高，比大学生要高。大学生是一个理想型、观念型的群体，对选举来说他们没
有什么特别的利益，他们对选举的民主程序和政治环境感兴趣，对他们不感兴趣的选举是很冷淡
的。而农民对选举有很高的热情，这是因为利益因素在起作用，无所谓素质高低。也许文化的因
素，政治的因素，经济的因素在一定程度上起作用，但是最终起决定作用的因素还是利益。
什么是政治素质、政治觉悟？如果大家把政治看成是政治知识、政治理论，那确实是知识分
子的政治素质高。但为什么实践中知识分子比农民还不愿去投票？什么是政治？说白了，就是公
众参与自己事务的管理。如果这样来看政治素质，那么只要是一个健全的人，一个能够意识到他
的利益所在的人，就有能力参与政治。对选举来说，人们看到利益所在就会积极投票，看不到利
益所在就不会积极投票，任何人都一样。关键是你让不让他们参与和给不给适当的途径参与，在
制度设计上能否把政治行为与个人利益联系起来。这就是我们的结论。
